TOR จัดซื้อจัดจ้าง คืออะไร? เจาะลึกองค์ประกอบและข้อกฎหมายที่คนร่าง TOR ต้องรู้

TOR จัดซื้อจัดจ้าง คือ เอกสารกำหนดขอบเขตของงานและรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะ (Terms of Reference) ที่ระบุวัตถุประสงค์ ข้อกำหนดทางเทคนิค คุณสมบัติของผู้ยื่นประมูล ตลอดจนขอบเขตเวลาและงบประมาณอย่างรอบด้าน เพื่อใช้เป็นมาตรฐานทางกฎหมายในการตรวจสอบและคัดเลือกผู้รับเหมาหรือผู้จัดจำหน่ายอย่างโปร่งใส

การร่าง TOR ที่ขาดความชัดเจนหรือมีช่องโหว่ทางเทคนิค มักจะนำไปสู่ปัญหาการฟ้องร้องการทำงานที่ล้าช้า หรือการทิ้งงานในโครงการขนาดใหญ่ ดังนั้น ความละเอียดแม่นยำในการระบุข้อกำหนดตั้งแต่แรกจึงเป็นปัจจัยชี้ขาดความสำเร็จของโครงการ

TOR จัดซื้อจัดจ้าง คืออะไร และมีความสำคัญอย่างไรในโครงการก่อสร้าง?

TOR จัดซื้อจัดจ้าง คือ เครื่องมือทางกฎหมายและเทคนิควิศวกรรมที่ใช้กำหนดขอบข่าย หน้าที่ และเงื่อนไขการส่งมอบงานในสัญญาก่อสร้าง เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความสับสนหรือข้อพิพาทเชิงราคาระหว่างผู้ว่าจ้างและผู้รับเหมาในอนาคต

สำหรับเจ้าของโครงการ การร่าง TOR อย่างเป็นระบบจะช่วยรักษามาตรฐานทางวิศวกรรม ควบคุมแผนงานการทำงานของโครงการให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ธุรกิจ และทำหน้าที่เป็นแนวทางหลักให้แก่ บริษัทที่ปรึกษาก่อสร้าง ในการเข้ามาบริหารและตรวจรับงานอย่างมีประสิทธิภาพ

ความสำคัญของ TOR ในมิติต่าง ๆ สามารถอธิบายได้ดังนี้:

• ควบคุมเกณฑ์มาตรฐานวิศวกรรม: ป้องกันการใช้วัสดุที่ต่ำกว่าเกณฑ์มาตรฐาน โดยระบุสเปกและรายละเอียดวัสดุ (Specification) อย่างรัดกุม

• สร้างความโปร่งใสทางการค้า: ป้องกันข้อครหาเรื่องการสมยอมราคา (ฮั้วประมูล) หรือการเอื้อประโยชน์แก่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง (ล็อคสเปก)

• เป็นกรอบอ้างอิงในการส่งมอบ: ช่วยให้คณะกรรมการตรวจรับหรือวิศวกรผู้ควบคุมงานมีเอกสารอ้างอิงในการตรวจสอบและปฏิเสธผลงานที่ไม่ได้คุณภาพ

องค์ประกอบของ TOR จัดซื้อจัดจ้าง มีอะไรบ้าง?

องค์ประกอบของ TOR จัดซื้อจัดจ้าง ที่มีความสมบูรณ์ตามเกณฑ์มาตรฐานพัสดุและวิศวกรรมควบคุม ประกอบด้วย 5 ส่วนสำคัญ ได้แก่ วัตถุประสงค์โครงการ คุณสมบัติผู้ประมูล ขอบเขตงานโดยละเอียด เงื่อนไขราคาและการจ่ายเงิน และหลักเกณฑ์การตรวจรับพัสดุ

การจัดทำหัวข้อเหล่านี้อย่างชัดเจนช่วยป้องกันไม่ให้เกิดข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาในระหว่างการดำเนินงานก่อสร้างจริง โดยมีรายละเอียดสำคัญดังนี้:

องค์ประกอบหลัก	รายละเอียดเนื้อหาที่ต้องระบุ	วัตถุประสงค์การใช้ตรวจสอบ
1. วัตถุประสงค์โครงการ	ความเป็นมา เหตุผล และเป้าหมายที่ต้องการรับมอบ	เพื่อให้ผู้ประมูลเข้าใจภาพรวมและเป้าหมายสูงสุดของงาน
2. คุณสมบัติผู้เสนอราคา	ผลงานในอดีต ทุนจดทะเบียน และประวัติทางกฎหมาย	เพื่อคัดกรองขีดความสามารถเบื้องต้นก่อนประเมินราคา
3. ขอบเขตงาน (Scope of Work)	ขอบเขตพื้นที่ก่อสร้าง แบบแปลน และมาตรฐานเทคนิค	ป้องกันการปฏิเสธงานหรือการเรียกเก็บเงินเพิ่มหน้างาน
4. งบประมาณและการเบิกจ่าย	แผนราคาและข้อมูลใบแสดงปริมาณงานและราคา (BOQ)	เพื่อให้คู่สัญญาดำเนินการ ตรวจสอบ BOQ เปรียบเทียบ
5. เกณฑ์การส่งมอบและการตรวจรับ	ระยะเวลา จำนวนงวดงาน และค่าปรับหากงานล่าช้า	ใช้ประเมินความสมบูรณ์ของงานในแต่ละงวดชำระเงิน

ใครมีหน้าที่ร่าง TOR ในโครงการจัดซื้อจัดจ้าง?

ตามกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ผู้ที่มีหน้าที่ร่าง TOR คือ คณะกรรมการจัดทำร่างขอบเขตของงานและรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะ หรือเจ้าหน้าที่/บุคคลหนึ่งบุคคลใดที่ได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหน่วยงานของรัฐโดยตรง

ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ข้อ 21 ได้ระบุแนวทางในการดำเนินการจัดทำร่างขอบเขตของงานไว้ 2 รูปแบบ:

• แต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำร่างขอบเขตของงาน (TOR): โดยระเบียบไม่ได้บังคับสัดส่วนหรือโครงสร้างคณะกรรมการร่าง TOR ไว้ตายตัวเหมือนคณะกรรมการซื้อหรือจ้างตามข้อ 26 (ที่ระบุให้มีประธาน 1 คน และกรรมการอย่างน้อย 2 คน) ส่งผลให้หน่วยงานสามารถพิจารณาแต่งตั้งจำนวนกรรมการได้ตามความเหมาะสมและขนาดของโครงการ

• มอบหมายเจ้าหน้าที่หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่ง: มอบหมายให้เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่มีความชำนาญในงานซื้อหรือจ้างประเภทนั้น ๆ จัดทำร่างขอบเขตงานหรือสเปกพัสดุขึ้นมาเป็นเอกสารประกอบสัญญา

พนักงานจ้างทั่วไป ร่าง TOR ได้ไหม ตามระเบียบกรมบัญชีกลาง?

พนักงานจ้างทั่วไป ไม่สามารถและไม่ควรได้รับการแต่งตั้งให้ร่าง TOR หรือร่วมเป็นคณะกรรมการจัดทำร่างขอบเขตของงาน ตามแนวทางวินัยและคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ (กรมบัญชีกลาง) รวมถึงแนวทางการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)

เหตุผลสำคัญทางข้อกฎหมายและระเบียบปฏิบัติที่ทำให้ไม่สามารถแต่งตั้งพนักงานจ้างทั่วไปได้ มีดังต่อไปนี้:

• ไม่จัดอยู่ในกลุ่ม "เจ้าหน้าที่" ตามกฎหมายพัสดุ: นิยามคำว่า "เจ้าหน้าที่" ที่สามารถแต่งตั้งตามระเบียบพัสดุได้นั้น จะครอบคลุมเฉพาะ ข้าราชการ, พนักงานราชการ, หรือพนักงานจ้างตามภารกิจ (กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) เท่านั้น ส่วนพนักงานจ้างทั่วไปเป็นกลุ่มที่จ้างรายปีงบประมาณเพื่อบริการงานเอกสารหรืองานทำความสะอาดทั่วไป

• ลักษณะงานตามสัญญาจ้าง (Job Description) ไม่รองรับ: ขอบข่ายหน้าที่ในสัญญาจ้างของพนักงานจ้างทั่วไปไม่ได้ออกแบบมารับผิดชอบงานเชิงเทคนิคหรือภารกิจที่มีความรับผิดชอบและความเสี่ยงทางคดีปกครองหรืองานจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

• ข้อจำกัดในการรับผิดทางละเมิด: หากมีข้อผิดพลาดหรือเกิดความเสียหายขึ้นจากการกำหนดขอบเขตงานหรือราคากลาง หน่วยงานจะไม่สามารถบังคับใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เพื่อดำเนินการทางวินัยหรือไล่เบี้ยค่าเสียหายทางแพ่งได้อย่างสมบูรณ์

หากหน่วยงานภาครัฐขาดแคลนกำลังพลจริง ๆ จะต้องแต่งตั้ง พนักงานราชการ หรือ พนักงานจ้างตามภารกิจ ขึ้นไปทำหน้าที่เป็นกรรมการร่าง TOR หรือหากจำเป็นต้องใช้ผู้ชำนาญการภายนอกต้องแต่งตั้งเป็น "กรรมการร่วมภายนอก" ภายใต้สัดส่วนของคณะกรรมการหลักที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐอย่างถูกต้อง

หมายเหตุ: สามารถตรวจสอบระเบียบและแนวทางปฏิบัติในการแต่งตั้งผู้จัดทำ TOR เพิ่มเติมได้ที่เว็บไซต์อย่างเป็นทางการของ กรมบัญชีกลาง

วงเงินเท่าไร ต้องทำ TOR ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ?

ตามกฎหมายพัสดุภาครัฐไม่ได้กำหนดวงเงินขั้นต่ำที่ชัดเจนว่าต้องทำ TOR แต่กำหนดให้การจัดซื้อจัดจ้างทุกวงเงินต้องมี "รายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะ" หรือ "ขอบเขตของงาน" แนบประกอบการรายงานขอซื้อขอจ้างเสมอเพื่อระบุสิ่งที่ต้องการจ้างหรือซื้อ

สำหรับความเข้มงวดและรูปแบบการจัดทำในเชิงปฏิบัติ จะมีเกณฑ์ระดับวงเงินงบประมาณดังนี้

• วงเงินตั้งแต่ 500,000 บาทขึ้นไป: หน่วยงานภาครัฐมักมีข้อบังคับให้ต้องดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำร่าง TOR และราคากลางขึ้นมาพิจารณาแยกต่างหากอย่างเป็นทางการก่อนประกาศเชิญชวน

• วงเงินตั้งแต่ 100,000 บาทขึ้นไป: กฎหมายบังคับให้ต้องจัดทำและแสดงข้อมูลราคากลาง (Reference Price) เพื่อแสดงความโปร่งใสและตรวจสอบสัดส่วนส่วนต่างราคาได้

• วงเงินต่ำกว่า 500,000 บาท: เจ้าหน้าที่พัสดุหรือผู้ได้รับมอบหมายสามารถจัดทำขอบเขตงานหรือ Specification แนบไปกับรายงานขอซื้อขอจ้างได้โดยไม่ต้องตั้งคณะกรรมการชุดใหญ่จัดทำร่างแยกต่างหาก

เจ้าหน้าที่พัสดุและผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถศึกษารายละเอียดสถิติ ขั้นตอน และประกาศพัสดุเพิ่มเติมได้ผ่าน ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (e-GP) ของกรมบัญชีกลางโดยตรง

ทำไมการให้ 'บริษัทที่ปรึกษาก่อสร้าง' ร่วมร่าง TOR จึงช่วยป้องกันความเสี่ยงของโครงการได้ดีที่สุด?

การจัดทำ TOR สำหรับงานโครงสร้างขนาดใหญ่ที่มีความซับซ้อนทางสถาปัตยกรรมและวิศวกรรม เช่น อาคารสูง โรงงาน หรือคลังสินค้า ต้องการมากกว่าการลอกเลียนแบบเทมเพลต แต่จำเป็นต้องอาศัยวิศวกรที่ปรึกษาในการตรวจสอบช่องโหว่ทางเทคนิคเพื่อป้องกันความขัดแย้งในอนาคต

การว่าจ้างทีมที่ปรึกษาช่วยในการร่างและทบทวน TOR จะสร้างผลประโยชน์เชิงกลยุทธ์ให้แก่เจ้าของโครงการดังต่อไปนี้:

• ความแม่นยำในการคัดเลือกวัสดุ: วิศวกรจะกำหนดมาตรฐานวัสดุและขอบเขตงานที่ชัดเจน ไม่คลุมเครือ ป้องกันปัญหาการตีความเพื่อลดเกรดวัสดุโดยพลการ

• การถอดราคาและตรวจสอบงบประมาณอย่างมืออาชีพ: เชื่อมโยงขอบเขตงานใน TOR ไปสู่ราคากลางและการ ควบคุมงานก่อสร้าง ที่รัดกุม ป้องกันงบประมาณบานปลายระหว่างงาน

• ความถูกต้องตามหลักกฎหมายควบคุมอาคาร: ออกแบบข้อกำหนดที่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร และมาตรฐานความปลอดภัยทางวิศวกรรมโยธา

การสร้างขอบเขตงานใน TOR ที่สมบูรณ์แบบจะช่วยปกป้องสิทธิ์และเงินลงทุนของโครงการได้อย่างถาวร ทำให้กระบวนการก่อสร้างจนถึงเฟสการส่งมอบและตรวจรับงานดำเนินไปได้ด้วยความราบรื่น ปราศจากปัญหาล่าช้าหรือข้อโต้แย้งด้านเทคนิควิศวกรรม

สนใจบริการที่ปรึกษาและควบคุมงานก่อสร้างติดต่อ

อักษรเพชร สุขสิริถาวรกุล (Co Founders and Executive Committee)

• โทร: 062-648-2222

• ไลน์: @stableinter

• อีเมล: stableinter.consultant@gmail.com

อ้างอิงและช่องทางตรวจสอบกฎหมายอย่างเป็นทางการ

เพื่อให้เนื้อหาถูกต้องตามระเบียบข้อบังคับล่าสุด ผู้จัดทำและผู้อ่านสามารถเข้าไปตรวจสอบและศึกษากฎหมายพัสดุและการร่าง TOR เพิ่มเติมได้จากหน่วยงานภาครัฐที่เป็นทางการดังนี้

• ตรวจสอบ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 และหนังสือเวียนระเบียบพัสดุ ได้ที่: เว็บไซต์กรมบัญชีกลาง (CGD Website)

• ติดตามตรวจสอบราคากลางและประกาศเชิญชวนเสนอราคาของหน่วยงานภาครัฐ ได้ที่: ระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (e-GP Portal)